La Procuraduría de Narcocriminalidad (PROCUNAR) elaboró el informe Desfederalización de la competencia penal en materia de estupefacientes, que recoge información en distintos niveles: las causas que tramitan en la Justicia Federal, los casos iniciados en la justicia provincial y un análisis de las causas agregadas para comprender el fenómeno.

El objetivo del trabajo consiste en examinar el impacto del cambio legislativo en persecución penal del sistema de administración de justicia federal, así como examinar la evolución de ese fenómeno en las justicias locales a lo largo de los años tras la implementación de la ley.

Tiene como meta que la información sirva para profundizar y ampliar los recursos sobre los cuales diseñar una política criminal específica que “potencie la capacidad investigativa y la eficacia de la persecución penal de hechos vinculados a la narcocriminalidad, de modo de morigerar la tendencia selectiva del sistema de criminalización mediante la obtención de respuestas judiciales efectivas”, conforme lo establecen las funciones asignadas a la PROCUNAR en la Resolución PGN 942/16.

Niveles de análisis

En un primer apartado del documento se presenta información sobre las causas iniciadas por estupefacientes en el ámbito de la justicia federal desde 2011 a 2022 en aquellas provincias, junto con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que han implementado la desfederalización. La información referida al ámbito federal se encuentra disponible en la Plataforma Interactiva de Información Estadística de la PROCUNAR. Esta herramienta incorpora los datos cargados en los sistemas de registro y gestión de causas -FiscalNet y Coirón-, donde se registran todas las causas tramitadas en el ámbito de competencia del MPF, que fueron provistos por la Dirección de Desempeño Institucional (DDI) de la PGN.

El informe también aborda las causas iniciadas en las justicias provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -que desfederalizaron la competencia en la materia- obtenida fundamentalmente de los informes estadísticos del Ministerio Público Fiscal de la provincia de Buenos Aires, así como del informe elaborado por la Dirección Nacional de Política Criminal en materia de Justicia y Legislación Penal del Ministerio de Justicia.

Por último, se agrupan las causas iniciadas, tanto en la justicia federal como provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por los delitos de comercio de estupefacientes y conductas afines (enmarcados en el artículo 5°, inciso c, de la ley 23.737), por un lado, y de tenencia para consumo personal (artículo 14, 2do párrafo, de la misma ley), por el otro, con el propósito de dimensionar el alcance total de la persecución penal sobre aquellas conductas mayoritariamente detectadas e investigadas por las agencias del sistema penal.

En cuanto a Jujuy, Santa Fe y Tucumán, estas provincias también desfederalizaron, pero su implementación fue reciente por lo que no se cuenta con información suficiente para ver el impacto.

Conclusiones organizadas

La PROCUNAR señala que la disminución en volumen de casos por estupefacientes iniciados y tramitados en la justicia federal, efecto de la implementación de la desfederalización, permite redireccionar recursos hacia investigaciones de mayor complejidad vinculadas con delitos de crimen organizado, sobre todo si se tiene en cuenta que el volumen de causas por delitos menores representaba casi la mitad del total de casos en esos distritos. Tras este proceso se observa además un aumento de la proporción de causas federales por delitos de tráfico ilícito en todos los distritos, lo que evidencia el impacto favorable de la desfederalización para el sistema de administración de justicia federal que, al contar con mayor capacidad, puede orientar su trabajo hacia investigaciones de narcocriminalidad y, de esta forma, lograr una persecución penal más eficaz y eficiente.

La información estadística muestra que los sistemas de justicia locales absorben un cúmulo de causas mayor al que tramitaba en la justicia federal antes del traspaso de la competencia. Este crecimiento sobre los valores que anteceden a la desfederalización es empujado por el aumento de las causas por hechos de comercio al menudeo como por tenencia para consumo personal. En casi todos los distritos se ve que los casos por comercio al menudeo iniciados el año siguiente a la desfederalización superan el total de casos iniciados previamente en el ámbito federal por las conductas previstas en el artículo 5to inciso c de la ley 23.737 (sin distinción entre las cantidades comerciadas). Este dato muestra cómo las justicias locales, que cuentan con un mayor número de fiscalías, además descentralizadas, absorben el juzgamiento de las conductas de comercio al menudeo, dejando, de este modo, que la justicia federal pueda concentrarse en el tráfico ilícito a mayor escala y el contrabando de estupefacientes.

A la vez, la mayor cantidad de causas tramitadas en las justicias provinciales tras la desfederalización es también -y principalmente- efecto del incremento de las causas por tenencia para consumo (entre el año previo a la desfederalización y el primer año de vigencia) que ingresan en los sistemas de administración de justicia, en la mayoría de los distritos desfederalizados que se han analizado. El análisis de esta circunstancia, característica también del sistema de justicia federal que se observa desde años anteriores, indica que una parte importante de los recursos de las agencias policiales y fuerzas de seguridad terminan estando destinados a la criminalización de las personas consumidoras de este tipo de sustancias.

La PROCUNAR pone de relieve que esto muestra la información sobre causas iniciadas en el ámbito federal, donde la mayoría de los casos son detectados en el espacio público a través de las tareas preventivas de las fuerzas de seguridad y policías. Esa situación debe, primariamente, ser atendida por aquellos organismos del Estado con competencia en el diseño de políticas de seguridad pública, en coordinación con aquellos a los que les cabe la responsabilidad de adecuar el marco normativo a los principios sentados en el fallo “Arriola” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y con los distintos ministerios públicos fiscales encargados del diseño de la política criminal.

En tal sentido, la procuraduría especializada refiere que el desdoblamiento de la competencia penal que implica la desfederalización permite sumar recursos del sistema de justicia a la persecución penal de los hechos vinculados al tráfico ilícito de estupefacientes. En esa línea, resalta que a las dependencias fiscales y jurisdiccionales federales se le suman los recursos provinciales y esto redunda en una mayor cantidad de casos por comercio que son investigados y perseguidos penalmente. Esto se observa al agrupar las causas iniciadas por comercio en el ámbito federal y provincial, y detectar un importante incremento de las investigaciones. Además, la incorporación de la justicia provincial significa una mejora para la investigación porque, junto con la mayor cantidad de recursos, aporta un abordaje descentralizado (a diferencia de la centralización característica del sistema de administración de justicia federal). La PROCUNAR advierte que, de esta forma, la desfederalización tiene un impacto cuantitativo y cualitativo diferencial que optimiza los recursos haciendo la persecución penal más eficaz, tanto por la ampliación del número de fiscales como por su despliegue en un mayor territorio.

Por último, sostiene que no debe perderse de vista que el traspaso de la competencia puede resultar en una fragmentación de las investigaciones, por lo que es indispensable una coordinación eficaz entre ministerios públicos para intercambiar información y coordinar el avance de las investigaciones. Agrega que para ello son fundamentales las instancias de intercambio y cooperación en cada una de estas jurisdicciones, que permiten alcanzar estos objetivos. En este sentido, expone que se ha dispuesto la conformación de mesas de trabajo, establecidas en la ley 27.502, cuyo objetivo es intercambiar criterios de política criminal en torno a las pesquisas y compartir toda la información relacionada con las causas e investigaciones en curso.

La PROCUNAR remarca que la ley constituye un avance en relación con el trabajo de coordinación que viene desarrollando desde 2016 en aquellas jurisdicciones que optaron por la desfederalización de la investigación del microtráfico, con el objeto de mejorar la persecución penal, evitando que la atomización de las pesquisas opere de manera negativa y, por el contrario, potencie el trabajo de cada operador mediante el intercambio coordinado de información y elementos de prueba.

El informe concluye que la desfederalización implementada bajo los lineamientos expuestos y en el marco de una efectiva coordinación entre los distintos ministerios públicos fiscales provinciales y federal se presenta como una excelente oportunidad de mejorar la persecución penal en la materia y la respuesta del Estado frente al fenómeno de la narcocriminalidad.