María Valeria Berros
La gesta de lo que fue una de las leyes pioneras en el mundo sobre protección de glaciares fue extraordinaria. Improbable y difícil pero extraordinaria como tantas otras experiencias de aprobación de leyes que abrieron caminos, emocionaron y generaron orgullo en Argentina. Debates, discusiones, reuniones de comisiones en la cámara alta y baja, manifestaciones, argumentos, publicaciones, saberes en juego. Algunos legisladores recuerdan que estudiantes de las escuelas llegaron a sus despachos, movilizados junto con organizaciones ambientalistas y pueblos indígenas por la defensa de los glaciares. Todo en movimiento hace tan solo quince años.
La lucha por el cuidado de los glaciares en estas latitudes se explica de varias maneras. Una de ellas es que somos uno de los países con mayor cantidad de glaciares a nivel global, por detrás de Chile en nuestra región. Estos ecosistemas forman parte de la geografía de muchas provincias: Jujuy, Salta, Catamarca, La Rioja, Tucumán, San Juan, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Gracias a esta ley hoy sabemos que convivimos con 16.968 glaciares, responsables de alimentar cerca del 40 % de las cuencas hídricas del país. Estos heterogéneos cuerpos de hielo sostienen, entre otras funciones vitales, nuestro derecho de acceso al agua y tejen el entramado vital de miles de seres.
Los glaciares no tienen repuesto, si dejamos que se pierdan volveremos arrepentidos y ya será demasiado tarde. Si desaparecen lo hacen para siempre, es imposible pensar en la reconstrucción de este tipo de ecosistema. Son tan frágiles como centrales en este momento: en ellos se resguarda el 70% del agua dulce del mundo según informa la Organización Meteorológica Mundial (OMM). Al compás del cambio climático estos delicados ecosistemas están en retroceso y el pronóstico es una avalancha de efectos en cadena y un próximo siglo en el que se pondría fin al hielo eterno. Un futuro sin glaciares implica el aumento del nivel del mar con las consiguientes crecidas de cursos de agua, así como el agotamiento de las reservas de agua dulce que compromete el abastecimiento de un número creciente de personas.
No existen controversias al respecto: los glaciares requieren de urgente y especial tutela y Argentina fue pionera en aprobar una normativa en ese sentido. El fundamento para lograr herramientas de protección resulta una obviedad a la luz de décadas de producción de saberes sobre el tema. Sin embargo, estamos en un momento de la historia en que parece que aquello que se explicó, acordó y legisló, incluso de manera muy reciente, dejó de estar anudado a algún consenso de base como, por ejemplo, que estamos realmente destruyendo nuestro planeta. Sólo basta con prestar atención a lo que sucede en la patagonia argentina en este momento: se calculan alrededor de 220.000 hectáreas arrasadas por el fuego. Algo parecido sucede al otro lado de la cordillera en Chile. Episodios de este y otro tipo se cuentan a diario.
Cada año registra temperaturas récord mayores al anterior, vivimos realmente en una carrera contra el tiempo. Los desplazamientos de personas que ya no pueden vivir en sus territorios van en aumento. Las inundaciones, sequías prolongadas, incendios forestales van a ser cada vez más numerosos y virulentos si no reaccionamos ahora. Se calcula que un millón de especies están en peligro de extinción. Cada hebra que se cae del entramado que sostiene la existencia nos lleva a un escenario más difícil. A su vez, implica la pérdida de múltiples maneras de relacionarnos con los demás seres. Pone en riesgo la posibilidad de vivir en vinculación con ríos, montañas, lagos, glaciares, animales de todo tipo. Un mundo considerablemente más triste.
Las evidencias sobran. Sin embargo, esta trágica escena se está desplegando en el mismo momento en que cada vez más sociedades eligen gobiernos que, entre otras características, son negacionistas del cambio climático o de la cuestión ecológica general. Debates que hasta hace pocos años eran casi caricaturescos hoy regresan. De las discusiones por la construcción de estrategias políticas y jurídicas para aportar a procesos de desmercantilización de la naturaleza, pasamos a escuchar casi de manera impasible que para proteger a las ballenas hay que encerrarlas entre alambrados o privatizar el mar.
Este dato no es simplemente anecdótico. En cada país en que gobierna un negacionista los retrocesos en una multiplicidad de ámbitos son notorios. Y la cuestión ambiental no es una excepción. El libreto se repite casi en tiempo real: se desfinancian áreas clave, se degradan ministerios y secretarías, se modifican competencias, se bajan los presupuestos, se despide personal, y también se busca derogar o reformar leyes en un sentido regresivo.
Existen esfuerzos sostenidos por dejar constancia de esos retrocesos. Muchos de ellos fueron y son realizados por universidades y diversas instituciones del sistema científico, espacios que también son atacados por este tipo de gobiernos en ejercicio. No solo reducen las partidas presupuestarias vinculadas con la educación y la ciencia, sino que sostienen ataques del orden de lo simbólico especialmente en relación con las ciencias sociales y humanidades. Sin embargo, desde herramientas metodológicas provenientes de esas áreas es que se está consolidando una estrategia de seguimiento de retrocesos con dos fines. Por un lado, brindar herramientas para actuar frente a las regresiones en curso. Por el otro, construir un estado de cosas pensando en estrategias de reconstrucción.
En Estados Unidos el Sabin Center de la Universidad de Columbia rastrea las desregulaciones climáticas del gobierno de Donald Trump por segunda vez; en Brasil varias universidades y organizaciones no gubernamentales fueron siguiendo las regresiones de Jair Bolsonaro que resultaron, por ejemplo, en la más alta tasa de deforestación de la Amazonia desde el año 2006. Argentina no es una excepción a este proceso de seguimiento. Ya se han publicado reportes que dan cuenta de los retrocesos del actual gobierno en materia ambiental en el Primer informe del Observatorio Ambiental y Climático para la Implementación del Acuerdo de Escazú en Argentina y en el Informe de Regresiones Ambientales bajo el Gobierno de Javier Milei 2024-2025 y en materia de derechos de los pueblos indígenas en el Informe Los Pueblos Indígenas en la Argentina de la Derecha Libertaria.
Es en este tiempo que se propone reformar la ley de glaciares. El momento en que se menosprecia abiertamente el trabajo de largos años de investigación y el compromiso ciudadano con procesos de generación de instancias de protección política y jurídica de este y otro tipo de ecosistemas. Es suficiente con prestar atención, no sólo estamos frente a este retroceso sobre los glaciares en el congreso nacional. En Mendoza, por mencionar uno de tantos ejemplos posibles, de espaldas a la ciudadanía, hace poco tiempo atrás la legislatura provincial aprobó la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto minero de cobre y oro conocido como San Jorge que, se sabe, pondrá en riesgo el agua en un territorio en el que ya es escasa.
En el caso de la tutela de los glaciares y el ambiente periglacial estamos ante una de las normas vigentes de presupuestos mínimos. Conforme el contenido del artículo 41 de nuestra Constitución Nacional, Argentina posee un conjunto de normas de este tipo que delimitan un piso de tutela ambiental que cada provincia puede igualar o superar en su propia política y legislación subnacional.
La hoy vigente Ley Nro. 26.639 se sancionó en 2010 y estableció los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial. La norma define como glaciar a toda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente, con o sin agua intersticial, formado por la recristalización de nieve, ubicado en diferentes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimensión y estado de conservación. Por su parte, el ambiente periglacial se define en la alta montaña como área con suelos congelados que actúa como regulador del recurso hídrico, y en la media y baja montaña al área que funciona como regulador de recursos hídricos con suelos saturados en hielo (art. 2 Ley 26.639).
El objetivo de la ley es claro: preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico. Además, se establece que los glaciares constituyen bienes de carácter público.
Esta ley permitió conocer la enorme diversidad, ubicación y características de los glaciares que se encuentran en el territorio nacional a través del Inventario Nacional de Glaciares cuya confección está a cargo del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA). Este es un instituto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en cuyo seno conviven investigadores de diversas disciplinas y cuenta con un reconocido equipo de glaciólogos, un área del conocimiento muy específica en la que nuestro país se destaca internacionalmente.
En este inventario se busca individualizar todos los glaciares y las geoformas periglaciares por cuenca hidrográfica, ubicación, superficie y clasificación morfológica de los glaciares y del ambiente periglacial como paso necesario para su protección. Esta tutela se sustenta en una serie de prohibiciones de actividades que pueden afectar las funciones de estos ecosistemas, implicar su destrucción o interferencias en su avance.
Las prohibiciones que establece la ley son las siguientes: a) la liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes, productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen tanto en glaciares como en el ambiente periglacial; b) la construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de riesgos; c) la exploración y explotación minera e hidrocarburífera tanto en glaciares como en el ambiente periglacial; d) la instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.
El proyecto de reforma de la ley vigente que presentó el Poder Ejecutivo Nacional y ahora se discute en el Congreso de la Nación posee diferentes aspectos que marcan un retroceso claro de la tutela de este tipo de ecosistemas tal y como lo ha diagramado la ley vigente.
En primer lugar, reduce la protección ya que parte de un concepto más acotado y sólo establece la protección de los glaciares y geoformas periglaciares que tengan función de reserva estratégica de recursos hídricos o se comporten como proveedores de agua de cuencas hidrográficas. A su vez, se elimina la prohibición expresa de exploración y explotación minera e hidrocarburífera en el ambiente periglacial.
En segundo término, el proyecto coloca a las provincias en un nuevo rol ya que ellas serían las encargadas de determinar si un glaciar o un ambiente periglacial cumple o no esas funciones de reserva estratégica o de proveedora de agua de cuencas. Este esquema es contrario a la idea de presupuestos mínimos que establece nuestro pacto constitucional y plantea varios problemas. Por un lado, cada provincia podría adoptar un criterio diverso incluso en glaciares que se encuentran en diferentes jurisdicciones, un clásico tema del derecho ambiental que ha dado lugar a soluciones diversas como, justamente, esta idea de establecer estándares de protección uniformes. Por el otro lado, se perderían años de construcción de una metodología basada en criterios científicos y gestada al interior del propio sistema científico y tecnológico nacional para dar paso a un sistema atomizado. Este nuevo esquema incluso permite contraponerse al propio IANIGLA que es una institución referente en el tema a nivel regional y mundial. De hecho, la propuesta de reforma establece que si una provincia determina que un glaciar no cumple una función relevante puede solicitar al IANIGLA su eliminación del inventario y que, aún en el caso en que no lograra esta eliminación, cualquier autorización provincial de actividades que pueda afectar al glaciar en cuestión es válida. El inventario pasaría a ser una información más que las provincias podrían o no tener en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre los glaciares y el ambiente periglacial, debilitando y desconociendo el aporte sostenido en este tema por parte del sistema científico.
En tercer lugar, se dispone que son las provincias las que deben discernir si es necesario o no efectuar una evaluación de impacto ambiental estratégica. La ley vigente establece que se deben realizar evaluaciones de impacto ambiental y también evaluaciones ambientales estratégicas en el diseño de políticas, planes y programas de gobierno que puedan afectar a este ecosistema.
Así, mientras convivimos con una producción constante de información sobre la relevancia clave de los glaciares y la urgente necesidad de protegerlos tanto a escala internacional como regional y local, en Argentina estamos discutiendo a contramano.
La introducción infundada de este debate en el período de sesiones extraordinarias del congreso nacional se explica como un episodio más de una propuesta de país hilvanado a partir de la lógica de facilitación de la extracción de recursos naturales para su exportación. En ese sentido, se enrola en la misma dirección que el Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones -más conocido como RIGI- que hace poco tiempo se aprobó dentro de la llamada Ley de Bases en busca de la atracción de grandes capitales extranjeros o nacionales en sectores como la minería, energía, petróleo, gas.
¿Cómo podría fundamentarse dar pasos atrás en la tutela de los glaciares en un escenario tan claro y preciso de crisis ambiental? ¿De qué manera se podría sostener esta reforma cuando nuestra propia Constitución Nacional establece que tenemos un deber respecto de las generaciones futuras? Del mismo modo podríamos preguntarnos cómo se argumenta un retroceso en los niveles de tutela cuando Argentina ha ratificado recientemente el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe -más conocido como Acuerdo de Escazú- que incorpora de manera expresa el principio de no regresión en asuntos ambientales.
Nuestra Constitución Nacional diseña la arquitectura jurídica para la protección del ambiente mediante la incorporación del concepto de presupuestos mínimos, concebidos como un umbral normativo básico e inderogable. Estas normas, dictadas por la autoridad nacional, pueden ser complementadas por las provincias en el marco de un sistema de competencias concurrentes que habilita la ampliación —pero no la reducción— de los niveles de tutela ambiental. Este esquema configura un límite estructural a la regresión normativa: si bien las provincias conservan margen para reforzar la protección, no se encuentran habilitadas para debilitar los estándares mínimos fijados a nivel federal. Las leyes de presupuestos mínimos operan como un piso normativo obligatorio que impide retrocesos mediante normas provinciales o locales y que establece un marco de estabilidad relativa frente a intentos de desmantelamiento de estándares de protección ambientales. En este sentido, los presupuestos mínimos funcionan como un instrumento de contención de la regresión.
Desde 2002, el Congreso Nacional ha sancionado diversas leyes de presupuestos mínimos, entre las cuales se destaca la Ley Nro. 25.675 de Política Ambiental Nacional. Esta norma define el presupuesto mínimo como una regulación destinada a asegurar una tutela ambiental común en todo el territorio nacional, orientada a preservar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y promover un desarrollo sustentable. La idea de un estándar uniforme refuerza la noción de un nivel básico de protección que no puede ser erosionado, consolidando un umbral normativo que debería operar como referencia para evaluar eventuales retrocesos. A su vez, la Resolución Nro. 92/2004 del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) profundiza esta concepción al caracterizar los presupuestos mínimos como un umbral básico e inderogable de protección ambiental, concebido como un piso normativo uniforme que garantiza a todos los habitantes un nivel mínimo de tutela, con independencia de su localización territorial. Esta definición resulta especialmente relevante para el principio de no regresión, en tanto cristaliza la idea de un estándar mínimo que no puede ser válidamente reducido.
La protección ambiental a través de regulaciones permite también concebir la idea de legado hacia las generaciones futuras: el entramado que nos permite vivir a los humanos y a una inimaginable diversidad de seres necesita pervivir. Las actuales generaciones somos responsables de ese legado y aquí está una de las claves del principio de no retroceso y la tutela de los glaciares: tenemos que asegurar que las generaciones porvenir puedan convivir con ellos. Y aún más, si nos desmarcamos de las posiciones más antropocéntricas y tendemos puentes con los debates latinoamericanos vinculados a la justicia ambiental y ecológica, estos ecosistemas por sí mismos tienen derecho a existir ahora y en el futuro, tal y como se viene trabajando en el campo jurídico latinoamericano hace más de dos décadas a nivel regulatorio y jurisprudencial. Existen experiencias constitucionales —como las de Ecuador y Bolivia— y decenas de normas jurídicas nacionales o subnacionales y sentencias judiciales que reconocen derechos de muy diversos ecosistemas y que, incluso, les nombran esquemas de representación legal como guardianías para implementar decisiones protectorias.
También esa es la escena en la que se desarrollan las regresiones: no parece haber quietud sino disputa. La particularidad es que en esta disputa se juega el futuro de los glaciares pero también de la telaraña, el yuyal, el rosal, la flor. Se juega otro de los tantos episodios que pueden conducir a un planeta envuelto en nada más que tristeza.
(*) María Valeria Berros es profesora de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral e Investigadora Independiente de CONICET (@proyectomeulen). Este artículo fue publicado originalmente en el portal de La Crítica.
