Roque Guillermo Benedetto
La Ley N.º 11.280 —promulgada el 27 de mayo de 2026— tiene un artículo central que excluye de toda concesión a la salud, la educación, la seguridad, la justicia y el sistema penitenciario. Un proyecto ingresado dos días hábiles después propone eliminarlo. Lo que sigue es el análisis de esa modificación, sus consecuencias constitucionales y un dato documental que merece atención
El cambio que se propone
El artículo 5.º de la Ley N.º 11.280, vigente desde el 27 de mayo de 2026 es directo: Quedan expresamente excluidas de toda modalidad de concesión, delegación, privatización o transferencia a terceros las actividades y funciones esenciales propias, inherentes o indelegables del Estado: la educación pública en todos sus niveles; la salud pública y los servicios sanitarios esenciales; la seguridad pública y la protección civil; los servicios vinculados a la administración de justicia; el sistema penitenciario. El Estado mantendrá en forma exclusiva la titularidad, dirección, control y responsabilidad directa sobre dichas funciones, sin que pueda cederse o delegarse su gestión en ningún supuesto.
El proyecto de modificación, ingresado el 1.º de junio de 2026, lo reemplaza por esto: En toda modalidad de concesión de actividades y funciones esenciales propias o inherentes al Estado, la titularidad, la potestad regulatoria y la facultad de fiscalización permanecerán en manos del Estado. La transferencia de titularidad solo podrá realizarse con autorización expresa de la Legislatura mediante ley especial.
Leídos uno junto al otro, el contraste es nítido. El texto vigente prohíbe la concesión. El texto propuesto la habilita con condiciones. No es una corrección de redacción, es una inversión de lógica: se pasa de la prohibición a la autorización.
El argumento central del proyecto es que esa inversión no implica riesgo porque el Estado conserva la titularidad, la potestad regulatoria y la fiscalización. Ese argumento merece un examen preciso, porque titularidad y gestión son cosas distintas.
En un hospital, la gestión define si hay médicos, guardias, camas, medicamentos, criterios de admisión. En una escuela, define conducción institucional, organización del personal, condiciones de aprendizaje. En una cárcel, define custodia, disciplina, alimentación, salud de los internos. La titularidad formal del edificio no decide nada de eso.
A eso se agrega la cuestión de la responsabilidad. El artículo 44 de la Constitución provincial establece que los funcionarios son individualmente responsables de los daños causados a terceros por el cumplimiento irregular de sus funciones. Cuando el Estado gestiona directamente, esa cadena de responsabilidad es clara: hay un funcionario público identificable que responde. Cuando la gestión sustancial pasa a manos de un privado, esa cadena se vuelve difusa. El concesionario responde contractualmente, no constitucionalmente. Y el ciudadano que sufre las consecuencias de una gestión deficiente enfrenta una relación jurídica radicalmente distinta a la que la Constitución le garantiza frente al Estado.
Lo que dice la Constitución con sus palabras exactas
La Constitución de Entre Ríos no habla en términos genéricos sobre el rol del Estado. Tiene normas específicas para cada una de las funciones que el artículo 5.º protege, y usa palabras que tienen efecto jurídico preciso.
Salud pública. El artículo 19 establece que la asistencia sanitaria será "gratuita, universal, igualitaria, integral, adecuada y oportuna", y que el Estado acredita los servicios en salud. Esas seis palabras -gratuita, universal, igualitaria, integral, adecuada y oportuna- no son metas: son estándares constitucionales de resultado que el Estado debe garantizar directamente. La facultad de acreditar servicios es además una potestad activa y previa: el Estado define quién puede prestar y bajo qué condiciones, antes de que el servicio se preste. Eso no es fiscalización posterior. Es conducción.
Educación pública. El artículo 257 califica la obligación de proveer educación común como "primordial e indelegable". El artículo 263 va más lejos: la organización y dirección técnica y administrativa de la enseñanza está asignada por la Constitución a un órgano público específico, el Consejo General de Educación. Esa no es una atribución que la ley pueda reasignar. Es una competencia constitucional. Una ley ordinaria no puede quitársela para entregársela a un concesionario.
Seguridad ciudadana. El artículo 32 define la seguridad como "deber irrenunciable" del Estado. Irrenunciable significa que no puede cederse, ni por ley ni por contrato. El Estado puede comprar tecnología, equipamiento, infraestructura. No puede transferir la conducción de la seguridad pública ni el ejercicio de potestades de autoridad.
Administración de justicia. El artículo 203 establece que la potestad del Poder Judicial es "exclusiva", y que ni el Poder Legislativo ni el Ejecutivo pueden arrogarse atribuciones judiciales. El artículo 204 asigna al Superior Tribunal de Justicia la superintendencia general de la administración de justicia. Esas competencias no son delegables por ley ordinaria. Cualquier intervención privada que afecte la cadena procesal -archivos, notificaciones, soporte documental- entra en colisión directa con esas normas.
Sistema penitenciario. El artículo 66 exige que la ejecución de la pena esté sometida a "permanente y efectivo contralor judicial". Ese estándar constitucional es difícil de satisfacer cuando quien conduce la gestión cotidiana de una unidad penal -custodia, disciplina, salud, alimentación, tratamiento- es un privado que responde ante sus propios intereses. El control judicial efectivo requiere que el Estado esté adentro, no mirando desde afuera.
Un dato documental que el debate no puede ignorar
En el debate político se ha invocado el Hospital Escuela de La Baxada como ejemplo de gestión sanitaria no tradicional, y se ha mencionado a Salud Entre Ríos S.A.U. como antecedente de participación privada en salud pública. Ese argumento requiere verificación, toda vez que la constancia de inscripción emitida por ARCA -Agencia de Recaudación y Control Aduanero del Estado Nacional- señala con claridad que es un ORGANISMO PUBLICO
y por ese motivo se encuentra exenta en el Impuesto a las Ganancias
La constancia ARCA registra a Salud Entre Ríos S.A.U. como organismo público no como empresa privada y descarta que pueda presentarse, sin más, como antecedente de gestión privada de salud pública. No es lo mismo un instrumento de gestión pública que una concesión a un tercero privado. La diferencia es exactamente lo que está en discusión.
Si el argumento del proyecto para habilitar la concesión de funciones esenciales descansa en un antecedente que, según el registro fiscal del propio Estado nacional, es un organismo público -no privado-, ese argumento no se sostiene.
Lo que puede contratarse sin problema y lo que no puede concesionarse
Parte de la confusión del debate viene de equiparar cosas que son distintas. El Estado puede y debe contratar privados para tareas instrumentales: obras, equipamiento, tecnología, mantenimiento, logística, provisión de insumos. Nada de eso está en discusión. En ninguno de esos casos el privado conduce la función esencial: ayuda al Estado a cumplirla.
Lo que no puede concesionarse es la gestión sustancial: la dirección de un hospital público, la conducción técnica y administrativa de la enseñanza común, el ejercicio de potestades de autoridad en seguridad, la cadena procesal judicial, la custodia y el tratamiento de personas privadas de libertad. En esos casos, quien gestiona decide. Y quien decide responde. La Constitución exige que sea el Estado.
Si el objetivo del proyecto es aclarar que el Estado puede contratar servicios auxiliares, la técnica legislativa correcta es agregar esa aclaración a la prohibición vigente, no reemplazar la prohibición. La solución existe, pero el proyecto elige no usarla.
Lo que dice la doctrina del derecho administrativo
La discusión que plantea el proyecto no es nueva ni local. Dos de los más importantes tratadistas argentinos del derecho administrativo abordan con precisión las cuestiones que están en juego. Sus posiciones son verificables y merecen traerse al debate con exactitud.
Juan Carlos Cassagne, en "El servicio público y las técnicas concesionales" (LA LEY, 1995-C, 1174), identifica la causa histórica de la crisis de los servicios públicos en Argentina: fue la "identificación entre la función pública estatal y la gestión de los servicios públicos", fenómeno que "impedía disociar el poder reglamentario de la gestión". Esa confusión, dice Cassagne, fue lo que generó el colapso de las empresas estatales. La lección que extrae el autor no es que el Estado deba retirarse de todo, sino que regular y gestionar son funciones que deben mantenerse separadas con claridad. El mismo Cassagne precisa que la regulación económica de los servicios públicos "debe tener siempre base legal expresa -en tanto implica reducir los márgenes de libertad e imposición de cargas y obligaciones-", sin que quepa admitirse la configuración de poderes regulatorios implícitos. Esa exigencia de base legal expresa vale también para habilitar concesiones: si la Constitución provincial reserva al Estado la gestión directa de ciertas funciones, ninguna ley ordinaria puede ceder esa gestión sin base constitucional.
Cassagne delimita además el campo del servicio público concesionable a las "prestaciones de naturaleza económica tendientes a satisfacer necesidades primordiales de los ciudadanos". Y advierte expresamente que la institución del servicio público acotada a prestaciones económicas "no guarda semejanza con los llamados servicios sociales o asistenciales ya que, en estos últimos, carecen de sentido muchas de las figuras y caracteres que configuran la noción" como las tarifas y el equilibrio de las prestaciones. En otras palabras: la educación pública, la salud pública asistencial, la seguridad, la justicia y el sistema penitenciario no son servicios públicos en sentido técnico-concesional. Son otra categoría. Aplicarles el régimen de la concesión es un error de encuadre jurídico.
Agustín Gordillo, en el Capítulo VI de su "Tratado de Derecho Administrativo" (Tomo 2, FDA, 2014), fija una posición aún más precisa: el régimen especial del servicio público no depende de la naturaleza de la actividad, sino de que las normas la sujeten al derecho público y, en particular, de su condición monopólica. Pero Gordillo advierte algo fundamental para este debate: que en la época de las nacionalizaciones, "servicio público y función administrativa se confundieron en un mismo régimen jurídico y en una misma praxis administrativa", con resultados que todos conocemos. La distinción que el autor reclama es exactamente la que el artículo 5.º vigente preserva: separar las actividades económicas concesionables de las funciones administrativas que el Estado debe cumplir directamente. El proyecto propuesto borra esa separación.
De la lectura conjunta de ambos autores surge una conclusión que es relevante para este debate: la concesión es una técnica legítima para actividades económicas de interés público prestadas en condiciones de monopolio o cuasi-monopolio. No es una técnica aplicable a funciones que implican el ejercicio directo del poder público, el cumplimiento de obligaciones constitucionales específicas o la prestación de servicios sociales y asistenciales. La Constitución de Entre Ríos ya estableció esa distinción. El artículo 5º vigente la codificó. El proyecto propone eliminarla.
El mecanismo constitucional de control
Si una ley viola los mandatos constitucionales, cualquier habitante puede actuar. El artículo 61 de la Constitución establece la acción directa de inconstitucionalidad ante el Superior Tribunal de Justicia, ejercitable "en el solo interés de la legalidad", sin necesidad de acreditar perjuicio personal. Y el artículo 60 declara de ningún valor toda ley que viole o menoscabe la Constitución, habilitando incluso la declaración de inconstitucionalidad de oficio por los jueces.
Esos artículos existen precisamente para esto: para que los límites constitucionales no dependan de la voluntad política de cada momento.
Consideración final
Este análisis señala los riesgos jurídicos y constitucionales que presenta la modificación propuesta al artículo 5º de la Ley N.º 11.280, con el propósito de contribuir a un debate legislativo informado.
El riesgo no es hipotético, pues si el proyecto se aprueba en su redacción actual, la prohibición que hoy protege esas funciones desaparece. Lo que queda es una habilitación con condiciones y las condiciones -a diferencia de las prohibiciones- admiten interpretación, relajamiento y reforma ulterior por mayoría simple. Lo que hoy cierra una puerta, mañana la deja entornada.
El análisis de los textos, de la doctrina y de los mandatos constitucionales lleva a una conclusión que no admite matices: el proyecto modifica algo que la Constitución no autoriza modificar por ley ordinaria. La solución técnicamente correcta existe y es sencilla: conservar la prohibición vigente y agregar una cláusula que aclare qué contrataciones auxiliares son admisibles como obras, tecnología, mantenimiento, insumos y logística . Eso moderniza sin ceder lo esencial. Mientras esa corrección no se incorpore, el proyecto tal como está redactado no supera el control constitucional.
