Qué fondos fiduciarios puede eliminar el Gobierno por decreto y cuánto dinero manejan

Infobae analizó los 29 incluidos en el Presupuesto nacional para identificar los que no fueron creados por ley y podrían ser modificados solo por una decisión del Presidente. Los recursos que tenían previstos y lo que gastaron en 2023. Qué dijeron las auditorías de la AGN y la SIGEN.

“Si los tengo a tiro de decreto, anotalo, porque son boleta”, afirmó el Presidente Javier Milei hace 10 días en declaraciones al canal LN+, apenas volvió de Roma en relación a los fondos fiduciarios cuya posible eliminación había sido incluida en la fallida Ley Bases. “Son todas cajas negras de la política. Eso hay que terminarlo. Eso pone muy nervioso a muchos. Hay muchos agentes de la política que viven de eso”, agregó.

El vocero presidencial, Manuel Adorni, confirmó al día siguiente que el Gobierno había decidido eliminar 9 fondos fiduciarios de los 29 incluidos en el proyecto de Ley Ómnibus por decreto, prescindiendo del Congreso. En conferencia de prensa, precisó que esos “nueve” implicaban unos USD 2.000 millones. Sin embargo la lista no se difundió oficialmente y no hubo mayores precisiones con posterioridad. Ante la pregunta de Infobae sobre cuáles serían los fondos eliminados por mera decisión presidencial, fuentes del Gobierno se limitaron a responder “los que fueron creados por decreto”, y derivaron la consulta al Ministerio de Economía. Desde esta cartera tampoco confirmaron cuáles eran. “Se informará oportunamente” fue la respuesta.

Pese a la intención transmitida públicamente, que hizo prever una decisión casi inmediata, el decreto que disponga la posible eliminación o limitación de esos fondos fiduciarios no saldrá todavía. Una mesa técnica del Gobierno comenzó a revisar cada uno y llevará adelante auditorías antes de avanzar sobre esos fondos fiduciarios que podrían estar “a tiro de decreto” para definir cómo proceder dentro del marco legal.

Infobae analizó los 29 fondos fiduciarios incluidos en el Presupuesto a los que hacía referencia la Ley Bases, muchos de ellos surgidos en los 90′s, hace casi tres décadas, y otros tantos, entre 2017 y 2022. Los principales fueron establecidos para subsidiar desde el Estado la energía y el transporte público automotor o financiar obra pública hídrica, vial, o de viviendas, actividades que podrían canalizarse a través de programas del Presupuesto nacional bajo la órbita de los diferentes organismos existentes.

En total, en los primeros nueve meses de 2023 esos 29 fondos tenían previstos ingresos por casi $1,5 billones y gastos por poco más de $1 billón, según el análisis realizado por este medio de los datos de la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía. Por pertenecer al “Sector Público Nacional No Financiero”, funcionan por fuera de las reglas generales de gestión financiera pública que alcanzan al resto de las partidas presupuestarias. Sobre esa “caja” puso la lupa Milei.

En el inciso “h” del artículo 4 de la fallida Ley Ómnibus, se le otorgaba al Ejecutivo la facultad de “transformar, modificar, unificar o eliminar asignaciones específicas, fideicomisos o fondos fiduciarios públicos creados por normas con rango legal, inclusive los destinados a subsidios, revisar su procedencia y destino para lograr una mayor racionalidad, eficiencia, eficacia, transparencia y control del uso de recursos públicos”.

Los defensores de estos instrumentos jurídicos argumentan que tienen mayor “flexibilidad” en la ejecución de los gastos, “libre disponibilidad” de sus recursos, y que los remanentes financieros no pueden ser absorbidos por el Tesoro, sino que quedan para el próximo ejercicio. Su contracara es su mayor opacidad informativa, tal como advirtió la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) en el último informe que difundió en enero de 2023 sobre los fondos fiduciarios usados por el Estado. “La importancia económica y presupuestaria que tiene este sector institucional, amerita realizar los esfuerzos necesarios para incrementar la transparencia y comprensión del destino de los recursos presupuestarios asignados”, puede leerse en el trabajo de ese organismo técnico.

¿Cuál es el origen de los millonarios recursos que manejan? El 58% del dinero que recibieron en 2021 había sido provisto por el Tesoro Nacional, el 18% provenía de impuestos y el 17% de rentas a la propiedad, de acuerdo al análisis realizado por la OPC. En ese trabajo se advertía que muchos de ellos tienen finalidades poco específicas que, además, pueden ser modificadas por su fiduciante y sus comités de administración. Es el caso, por ejemplo, del Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte, el que maneja el mayor volumen de recursos. Inicialmente se creó para financiar obras de infraestructura vial y, a partir del 2000, se destinó a los subsidios al transporte público automotor y ferroviario.

Al operar como fideicomisos, los recursos son recaudados y transferidos por una entidad fiduciaria estatal, generalmente el Banco de Nación (BNA), el Banco de Desarrollo Argentino (BICE) o el Banco Hipotecario, que cobran una comisión - en promedio - del 4% del dinero de cada fondo.

Los creados por decreto

De esos 29 fondos incluidos en el Presupuesto nacional, 21 fueron creados por ley, el primero en 1990 y los últimos en 2019. Por este motivo, su derogación no sería tan sencilla como firmar un decreto. Esto implica que Milei deberá enviar un nuevo proyecto, o varios, y pedirles a los legisladores - a los que llamó “ratas” el lunes último - apoyo político para eliminarlos.

Los creados por decreto son solo 8 - no 9 como se anunció- según el relevamiento de Infobae. En 2023 tuvieron asignados ingresos totales (sumando ingresos corrientes y de capital) por $698.775 millones, de acuerdo a los datos publicados por el Ministerio de Economía al tercer trimestres de 2023. Al valor del dólar oficial, equivalen a USD 815 millones, menos de la mitad de los USD 2.000 anunciados por Adorni.

“Los fondos fiduciarios del sector público nacional no son todos lo mismo. Por prejuicio y desconocimiento, el Gobierno perderá el tiempo queriendo eliminarlos. Son instrumentos para usar, sólo hay que controlarlos e incorporarlos al Presupuesto. Milei no sabe, porque tal vez no se lo han dicho, que en ese tema necesitará del Congreso mucho más de lo que se imagina”, advirtió Alejandro “Topo” Rodríguez, ex diputado nacional y director del Instituto Consenso Federal.

El más voluminoso de esos 8 fondos que Milei podría eliminar por decreto es el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte, con ingresos previstos para 2023 de $441.241 millones (unos USD 515 millones). Creado originalmente para financiar proyectos para el desarrollo de la infraestructura vial nacional en 2001, pero que derivó luego en el pago de subsidios al sistema de transporte automotor de pasajeros. El grueso de sus transferencias al sector privado fueron para empresas de AMBA, en tanto que las transferencias al sector público tuvieron como destinatarios los gobiernos provinciales y municipales.

Le sigue el Fondo Fiduciario Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar PROCREAR, con ingresos previstos por $201.058 millones. Fue creado por el decreto 902 en 2012, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Con el Banco Hipotecario como fiduciario, tiene como objetivo facilitar el acceso a la casa propia mediante la entrega de créditos hipotecarios para la compra, construcción, refacción o terminación de viviendas.

En volumen de recursos, luego está el de Infraestructura Hídrica, con fondos presupuestados en $44.881 millones. Tuvo origen en el decreto 1.381 del 2001, bajo la órbita del entonces Ministerio de Obras Públicas y con el Banco Nación como fiduciario. La mayoría de sus transferencias son para financiar obras hídricas en el interior para recuperar tierras productivas, mitigar inundaciones en zonas rurales, y compensar las reducciones tarifarias que afronten los concesionarios que realicen el dragado y mantenimiento de vías navegables.

Le sigue el Fondo de Transporte Eléctrico Federal, creado en 1999 por una Resolución de la ex Secretaría de Energía, con un presupuesto para 2023 de $7.293 millones. Está destinado a obras para ampliar el Transporte en 500 Kv.Luego aparece el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, creado por el decreto 286 de 1995, con fondos por $2.923 millones. ¿El objetivo? En pleno apogeo privatizador menemista, apoyar la reforma fiscal y financiera del sector público en las distintas provincias. Luego amplió su objeto a la promoción del desarrollo económico provincial. Con el Banco Nación como fiduciario, tiene un plazo de duración prorrogado hasta el día 27 de febrero de 2025.

Le siguen el Fondo de Infraestructura de Seguridad Aeroportuaria, con recursos previstos por $1.113 millones. También creado por el decreto 1.334 del 2014 durante la gestión de Cristina Kirchner, cusca desarrollar proyectos de seguridad aeroportuaria y de infraestructura en los aeródromos de todo el país. Con el Banco Nación de Fiduciario, se alimenta del 50% de la tasa de seguridad aeroportuaria, más los recursos que le asigne el Tesoro. Es administrado por la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), en ese momento bajo el Ministerio de Interior y Transporte.

En volumen de fondos presupuestados, en el ranking aparece luego el Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP) por $245 millones, creado por el decreto 675 de 1997, está destinado a otorgar microcréditos productivos a quienes no tienen acceso a la banca formal para ayudar a emprendimientos y microempresas.

Por último, está el Fondo de Cobertura Universal de Salud con un presupuesto vigente para 2023 de $20 millones. Implementado por el decreto 908 de 2016, bajo la gestión de Mauricio Macri, estableció un régimen excepcional de distribución de los recursos acumulados al 28 de julio de 2016 en el Fondo Solidario de Redistribución, que no habían sido utilizados. En ese momento eran $ 8.000 millones destinados a la financiación de la estrategia de cobertura universal de salud (CUS). El fideicomiso fue constituido por la Superintendencia de Servicios de Salud, con el Banco Nación como fiduciario, con la finalidad de asegurar el acceso de la población a la Atención Primaria de la Salud.

Los recursos gastados y el excedente

La información disponible en el sitio de la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía sobre la ejecución de los recursos de estos fondos creados por decreto solo incluye el de Infraestructura del Transporte, el del PROCREAR, el de Infraestructura Hídrica, el de Desarrollo Provincial y el de Transporte Eléctrico Federal. Estos cinco fondos, en los primeros 9 meses del año pasado, recibieron en total $757.468 millones, entre ingresos corrientes y de capital, y gastaron $688.487 millones.

Los que más dinero ejecutaron fueron el Fondo de Infraestructura del Transporte ($488.069 millones); el PROCREAR ($98.592 millones); el de infraestructura Hídrica ($80.422 millones); el de Desarrollo Provincial ($12.157 millones) y el de Transporte Eléctrico Federal ($9.245 millones). Estos dos últimos y el PROCREAR fueron superavitarios.

Este excedente de los recursos que ingresaron a esos fondos, al tener una asignación específica, no pasa al Tesoro. Queda para el siguiente ejercicio y, por ley, deben volcarse a inversiones financieras en el país, como la compra de letras del Tesoro nacional, aunque no existe la suficiente transparencia sobre su destino.En cambio, el Fondo de Infraestructura del Transporte y el de Infraestructura Hídrica tuvieron un resultado financiero negativo en ese período. El del Transporte recibió $458.952 millones y gastó $488.069 millones, por lo que acumuló un rojo al tercer trimestre de 2023 respecto de sus ingresos de $29.117 millones. Una pérdida aún mayor tuvo el de Infraestructura Hídrica, que recibió ingresos por $34.091 millones y gastó $80.422 millones, con un resultado negativo de $46.331 millones.

Con financiamiento por ley

Más allá que sean 8 los fondos fiduciarios creados por decreto, dos tienen su financiamiento atado a una ley, por lo que su derogación requeriría una norma similar que modifique o elimine ese fondeo. Uno es el de Infraestructura de Transporte, creado por el decreto 976 del 2001, pero cuyo financiamiento proviene del 28,58% de la recaudación del Impuesto a los Combustibles Líquidos, fijado en el artículo 143 de la ley 27.430 sancionada en diciembre de 2017, modificatoria de la ley 23.966 de 1998.

“Cada vez que alguien paga por un litro de gasoil en una estación de servicio de cualquier lugar del país, está aportando a ese Fondo. Si Milei lo eliminara por decreto, tendría un problema insalvable con el destino de los recursos correspondientes a casi el 30% de la recaudación del Impuesto a los Combustibles, que por ley tienen una asignación específica. Usarlos para otra cosa sería un delito. La única manera de descartar el Fondo sería cambiar, antes, la ley de Impuesto a los Combustibles Líquidos (ICL). Y para eso necesita del Congreso, porque la Constitución Nacional es tajante al respecto: ni siquiera por decreto de necesidad y urgencia el Presidente puede legislar en materia tributaria”, señaló el “Topo” Rodríguez.

De hecho, a través del decreto 107/2024 publicado el 1 de febrero en el Boletín Oficial, se estableció desde ese día una suba en los impuestos a los combustibles correspondientes al tercer y cuarto trimestre de 2021 y a todo 2022, mientras que la correspondiente a 2023, aumentará de manera paulatina en marzo, abril y mayo. El ICL permanecía congelado desde junio de 2021.

El otro es el de Transporte Eléctrico Federal, creado por una Resolución de la Secretaría de Energía en 1999, que pasó a recibir un financiamiento adicional (del $0,0006 kilovatio hora) por la ley 25.401 de Presupuesto sancionada en diciembre de 2000. Esto implica que para eliminar ese fondo, se debería modificar el artículo 74 de esa norma por otra ley del Congreso.

Sin controles suficientes

Si bien los fondos fiduciarios informan sus estados contables a la Secretaría de Hacienda y son además auditados por la Auditoría General de la Nación (AGN) y la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), en la mayoría de los casos no informan en detalle los proyectos financiados por ubicación geográfica, ni las transferencias al sector privado y público, según advirtió la Oficina de Presupuesto del Congreso en su informe. Así, no se sabe quiénes son las empresas privadas beneficiarias de los fondos, cómo fueron seleccionadas, ni los montos transferidos.

En 2002, a través de la ley 25.565 de Presupuesto de ese año, se estableció que los fondos fiduciarios públicos no pueden tener empleados permanentes o temporarios a cargo, y que el personal y sus consejos de administración deben integrar las plantas de personal de las jurisdicciones y/o entidades de las cuales depende. Sin embargo, los habilita a financiar los gastos de personal de las jurisdicciones y entidades involucradas. No es obligatorio que todos los fideicomisos públicos cuenten con un comité de administración pero, en la práctica muchos lo tienen. Sin embargo, no siempre se conoce quiénes integran estos órganos de dirección, ni la nómina de empleados asignados al fondo.

En sus auditorías, tanto la SIGEN y la AGN advirtieron sobre la falta de un mayor detalle en la información provista, debilidades en el sistema de control interno, y poca transparencia en el manejo de los recursos públicos que ingresan a los fondos fiduciarios.


La Auditoría General de la Nación realizó informes sobre los fondos fiduciarios, pero sobre ejercicios muy anteriores.

En uno de los informes de la AGN del 2020 sobre los fondos fiduciarios, este organismo de control advertía que “no existen procedimientos para la coordinación de objetivos” entre estos fideicomisos y otros organismos públicos, “ni del análisis de la conveniencia de la utilización de la figura del fideicomiso público frente a otras alternativas posibles para el logro de los objetivos buscados por el Estado nacional”. Esto implicaba que “una porción significativa de los fondos fiduciarios públicos reciben recursos del Tesoro en forma reiterada para financiar sus gastos corrientes y de capital, que derivan en transferencias al sector público nacional, provincial y municipal, y al privado, que no responden a las normas y procedimientos tradicionales del presupuesto público”.

En los últimos cuatro años, la AGN publicó unos 15 informes sobre fondos fiduciarios, pero en todos los casos, como el control es post, muy tardíos, correspondientes a ejercicios muy anteriores (entre dos y cinco años). Así, por ejemplo, en 2023 el organismo difundió en su sitio web sólo un informe referido a un fondo fiduciario, el de Desarrollo Provincial, referido a los estados contables del ejercicio 2019. Se aprobó el último 16 de noviembre, luego de la opinión del auditor independiente que daba cuenta que presentaban “razonablemente, en todos sus aspectos significativos, la situación patrimonial del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial al 31 de diciembre, así como sus resultados, la evolución del patrimonio neto y el flujo de su efectivo correspondientes al ejercicio económico terminado en esa fecha, de conformidad con las normas contables profesionales argentinas”. La resolución publicada en el sitio web de la AGN no daba detalles, más allá de informar que se habían cumplido formalmente con las normas contables.

No fue posible acceder a los memorandos de Control Interno de esa auditoría ya que tiene carácter reservado “por tratarse de temas internos vinculados exclusivamente con los organismos”, según explicó a Infobae un asesor de María Graciela de la Rosa, la auditora a cargo de la Gerencia de Control del Sector Financiero y Recursos. “Más allá de la declaración de reserva por parte del Colegio de Auditores, todos los informes son comunicados a la Jefatura de Gabinete, al organismo auditado y a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la Nación”, agregaron en el despacho de esta ex diputada y ex senadora nacional formoseña del Partido Justicialista.

En 2022, la AGN había alertado en un informe sobre las transferencias del Fondo Fiduciario de Agroindustria (FONDAGRO) sobre la poca transparencia en su gestión de los recursos, desde su creación por una ley de 2017 hasta el 30 de septiembre de 2018. Señaló que no se pudieron determinar “los requisitos para acceder a las facilidades, las prioridades en la asignación de los recursos, los procesos de evaluación, otorgamiento, administración, recupero (si fuera el caso) y control”. Y observaba que “el 60,44 % de los fondos desembolsados en el periodo auditado se otorgaron bajo la modalidad de financiamiento AR que no contaba con reglamentación general y que sólo obligaban a la entidad receptora a devolver los fondos en la medida que los productores -destinatarios finales cumplieran con el pago de las cuotas pactadas, registrándose un bajo índice de cobrabilidad en la operatoria”.

Asimismo, el informe de la Auditoría destacaba que el Fondo “no posee mecanismos que garanticen el control de las rendiciones de cuentas, ni que permitan un adecuado seguimiento del destino de los fondos, dejando expuesta una inadecuada articulación de las partes intervinientes para gestionar los fondos públicos. No es posible apreciar el impacto de las políticas públicas implementadas ya que el FONDAGRO no aplicó herramientas para su medición”.

En cuanto a la SIGEN, un organismo de control interno del Ejecutivo con potestad para auditar los fondos a través de la Unidades de Auditoría Interna (UAI) en los distintos ministerios a los que están vinculados los fondos - integradas por personal de cada dependencia y un auditor de la SIGEN - hubo alertas sobre las debilidades en los controles y la calidad de la información financiera brindada.

Sin embargo, la gran mayoría de esos informes de auditoría interna no son públicos. El 22 de septiembre del año pasado, la SIGEN le envió a Jefatura de Gabinete, en ese momento a cargo de Agustín Rossi, una recopilación de informes con las auditorías realizadas sobre estos fondos. El envío también lo recibieron el entonces ministro de Economía Sergio Massa y la titular del Banco Nación, Silvina Batakis. Infobae pidió tanto a la SIGEN como a la actual Jefatura de Gabinete conocer el contenido de esta recopilación, sin éxito al cierre de esta nota.

Infobae pudo acceder online a una auditoría interna del Ministerio de Salud sobre el Fondo Fiduciario para la Cobertura Universal de Salud publicado en junio de 2023, correspondiente al ejercicio 2021. En sus conclusiones, advierte que la gestión de los recursos “presenta debilidades siendo necesario fortalecer los controles para asegurar el cumplimiento normativo como así también, mejorar la calidad y oportunidad de la información financiera”. Asimismo, resalta “la importancia de asegurar que las actuaciones sean íntegras y suficientes de manera que queden explicitadas todas las acciones/decisiones y no se generen dificultades para su comprensión”.

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